全国快三计划网站朱福惠:论监察法上政务处分之适用及其法理

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2019-10-08 00:33:52

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朱福惠  

   内容提要:在监察实践中,政务处分存在适用对象错误以及适用原则模糊的现象,而既有政务处分理论难以为监察实践提供指导,迫切需要从理论层面对政务处分的性质、适用对象确定的标准、适用依据以及适用规则进行深入探讨。全国快三计划网站政务处分的性质是内部纪律处分,因为政务处分主体与对象之间的关系是内部管理与监督关系,而且政务处分与行政处分之间的关系是共存与互补关系。政务处分的性质决定了适用对象只能是公职人员,但并非所有公职人员都是政务处分的对象,只有公职人员与国家机关之间存在身份关系才能适用政务处分。党员公职人员的党纪处分与政务处分应当匹配,实践中必须遵循相当性原则,防止两种纪律处分畸轻畸重,保障党内监督与监察监督衔接贯通。

   关键词:监察法;政务处分;适用;公职人员

  

   一、问题的提出

  

   监察体制改革是重大政治体制改革,它不仅在宪制层面涉及到国家权力的调整,而且在法律层面重构国家监督权的运行体制与机制。全国快三计划网站宪法对监察机关法律地位、领导体制、职权的规定构成了国家监察法治体系的核心内容。全国快三计划网站[1]独立监察权的设立表明反腐败体制中国模式的自我完善与系统升级,[2]国家监察权是人民代表大会制度下与行政权、审判权、检察权并列的“第四权”。[3]监察机关虽然由党的纪检机关、原行政监察机关和人民检察院反贪反渎与职务犯罪预防部门合并组成,但其职能并不是原行政监察机关和检察机关转隶部门职能的简单相加,而是在整合原有职权的基础上,扩大和充实了国家监察权的范围,使之具有对公职人员监督、调查、处置三种主要职能。在这三种职能中,监督是第一位的也是最主要的职能,[4]而处置是监督和调查的最终结果。因此,监察机关的监督与处置职能应当成为监察法学研究的重要内容。政务处分在监察处置措施中占有十分重要的地位,它不仅与党纪处分衔接,而且与行政处分并存,是监察机关监督执纪的重要手段,具有适用范围广、惩戒程度适当、教育作用明显的特征。然而,对监察机关的处置职能缺乏深入的理论研究,虽然有部分研究成果从宏观上讨论政务处分的体系化建构,但未能从政务处分适用的角度对政务处分的涵义、性质和适用规则进行系统分析。

全国快三计划网站   政务处分在监察体制改革试点过程中首次出现,并取代了原行政监察机关适用的“政纪处分”。为什么《监察法》不使用行政处分而使用政务处分的概念,除监察机关不是行政机关,不宜使用行政处分这一概念外,还因为监察机关要对包括公务员在内的公职人员进行处理和处分,行政处分显然并不适合。全国快三计划网站政务处分的产生并不是行政处分的简单取代或者升级,而是中国特色监察制度和监察立法的体现,它建立了符合中国国情的权力监督与制约体系,并由一套符合中国宪制的权力配置理论支撑,形成符合中国权力监督与制约机制的法理。全国快三计划网站本文通过分析政务处分在监察处置中的地位,对《监察法》上政务处分适用的原理及其法理进行探讨。

  

   二、政务处分的法律性质与特征

  

   (一)政务处分是监察机关对公职人员的纪律惩戒措施

   对政务处分的法律性质大致有三种观点,一种观点认为,政务处分是监察机关对公职人员采取的外部法律制裁措施。因为政务处分符合外部行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力;同时,监察机关与其它国家机关的公务员之间的关系构成一种外部的管理关系。所以,监察机关对公职人员作出的政务处分可以纳入行政诉讼的受案范围。[5]第二种观点认为,政务处分是对公职人员采取的外部纪律惩戒措施。因为政务处分部分取代了其它法律法规规定的内部纪律惩戒措施,并与个别内部惩戒措施并存。内部惩戒处分是行政机关内部,上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为施加的一种纪律制裁。[6]而监察机关与公职人员之间并无内部隶属关系,即使政务处分是一种纪律惩戒措施,也具有外部性。第三种观点认为,政务处分是监察机关对公职人员采取的内部纪律惩戒措施。它与党纪处分一样具有适用于国家机关内部成员的性质,并且政务处分与党纪处分的救济方式相同。[7]从法理上看,政务处分与行政处分性质相同,都属于国家机关对公职人员的纪律处分。上述政务处分法律性质的争议实际上涉及到决定政务处分性质因素的观察与定位。从政务处分主体与处分对象之间的关系、政务处分与其它纪律惩戒措施之间的关系、政务处分救济机制三个方面来看,政务处分应当属于内部纪律惩戒措施。

   第一,政务处分主体与对象之间的关系是一种内部管理与监督关系。监察体制改革以前,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)《中华人民共和国行政监察法》确立政纪处分与行政处分的主体为公务员的任免机关和具有隶属关系的管理机关。因此,政纪处分和行政处分均与被处分人之间存在直接的监督和管理关系,这是区分内部监督关系与外部法律关系的重要标准。但是,《监察法》确立了一种新型的内部监督关系,监察机关与一府两院平行,它与国家权力机关、行政机关、司法机关、国有企业和事业组织的管理者之间均不存在直接的内部管理关系。但监察机关是行使监察职能的专责机关,对一切公职人员行使监督权,从而在监察机关和公职人员之间形成了一种监督与被监督的关系。此种监督与被监督关系的基础是权力支配关系,而不是平等基础上的权利义务关系。这是因为监察体制改革和监察立法的核心价值取向在于惩治与预防腐败,建设廉洁政治,此种价值取向与行政法律制度、刑事诉讼制度的价值目标存在差异。[8]所以,监察机关与公职人员之间的内部监督关系,不能沿用行政监察体制下的内部纪律处分构成理论来判断。

   第二,政务处分与其它纪律惩戒措施之间的关系是共存与互补关系。监察体制改革后,政务处分是监察机关运用的纪律惩戒措施,除政务处分外,还有《公务员法》确立的行政纪律惩戒措施和国有企业、公办事业单位的纪律惩戒措施。这些纪律惩戒措施一般被称为行政处分,它们与政务处分的性质、处罚程度、解除条件具有相同之处。其中政务处分的种类与公务员处分的种类完全相同,只是两者适用主体、对象和情形不尽相同。《公务员法》第61条规定,公务员因违纪违法应当承担纪律责任的,依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分;对同一违纪违法行为,监察机关已经作出政务处分决定的,公务员所在机关不再给予处分。中央纪委、国家监委发布的《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第19条也作出相同的规定,即公职人员有违法行为的,任免机关、单位可以对公职人员给予处分。对公职人员的同一违法行为,监察机关已经给予政务处分的,任免机关、单位不再给予处分;任免机关、单位已经给予处分的,监察机关不再给予政务处分。可见,公务员的违法行为,可以在政务处分与行政处分之间作出选择,因为两者的性质均属于内部纪律处分,具有融通性。

   法官和检察官的纪律惩戒措施在2019年修改《中华人民共和国法官法》(以下简称《法官法》)和《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)时作出了较大变动。首先,删除了《法官法》和《检察官法》上纪律惩戒措施的种类,修改之前的《法官法》和《检察官法》规定法官和检察官的纪律处分为6种,与《公务员法》的规定相同。其次,修改后的《法官法》和《检察官法》对法官和检察官的纪律惩戒措施并没有作出直接规定,《法官法》第46条规定了法官应当遵守的纪律,并且确定法官的违纪和违法应当按照有关规定处分,《检察官法》第47条也作出了与《法官法》相同的规定。此处的“有关规定”既包括《公务员法》的有关规定,也包括《监察法》《公务员法》的有关规定,体现了《法官法》和《检察官法》修改与《监察法》之间的衔接。再次,《法官法》第48条规定,最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会,负责从专业角度审查认定法官是否存在《法官法》第46条第4项“故意违反法律法规办理案件”和第5项“因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果”的违法行为,如果法官惩戒委员会认定法官存在故意或者过失,应当依照《法官法》的规定给予纪律处分。《检察官法》第49条也作出了与《法官法》大致相同的规定。这一规定表明,法院和检察院对法官和检察官违反纪律的行为可以给予纪律处分,监察机关对法官和检察官违纪违法行为的政务处分与法院、检察院作出的纪律处分一样,属于内部纪律惩戒措施。

   第三,政务处分与其它纪律惩戒措施均适用内部救济手段。《行政机关公务员处分条例》(以下简称《公务员处分条例》)规定,受到行政处分的公务员有权要求复核和申诉,此种复核和申诉是行政机关内部的救济机制,对复核和申诉不服的不能提起行政诉讼。《监察法》第49条也具体规定了监察对象对涉及到本人的监察处理和政务处分不服的,可以向监察机关申请复审,对复审不服的,可以向上一级监察机关申请复核。从而明确确立了政务处分事后二级审查机制,为政务处分施行的公正性和公平性提供了制度保障。[9]《事业单位工作人员处分暂行规定》第39条规定,受到处分的事业单位工作人员对处分决定不服的,可以申请复核;对复核结果不服的可以提出申诉。政务处分和行政处分作为纪律惩戒措施,均采取内部救济手段,对处分不服的复核或者复审,均由作出处分决定机关或者其上级机关受理和审查,而且不能向人民法院提起行政诉讼。

   (二)政务处分具有适用广泛和衔接紧密的特点

   第一,适用广泛。政务处分适用于公职人员的违法行为,既可以适用于较轻的违法行为,也可以适用于较重的违法行为。首先,政务处分与党纪处分衔接。公职人员中党员的比例在80%以上,而相当一部分违法的公职人员,不仅要受到政务处分,还要受到党纪处分;而受到党纪处分的公职人员往往也要受到政务处分,以体现纪在法前的监督理念。其次,政务处分共有6种,可以实现对公职人员违法行为轻重程度处置的覆盖。这6种处分按照从轻到重的顺序排列,最轻为警告,最重为开除公职。因此,政务处分可以广泛适用于情节不同的公职人员违法行为,根据过罚相当的原则,不仅适用于较轻的违法违纪行为,也可以适用于严重职务违法和职务犯罪行为。如果公职人员的职务违法行为构成犯罪,但依法不需要追究刑事责任,可以适用开除公职的政务处分。

第二,衔接紧密。政务处分是“纪法衔接”和“法法衔接”的支点。首先,监察体制改革的目的在于实现对公职人员监督的全覆盖,并且通过纪检监察合署办公和监察机关内设机构的优化实现纪法衔接,纪检监察机关内部实行执纪与执法的适当事务分工,从而达到党内监督与监察监督贯通的目的。[10]如果违法的公职人员是党员,必须先由纪委按照《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)作出党纪处分,再由监察机关给予政务处分,而且党纪处分对政务处分的适用产生重要影响。其次,监察体制改革还要实现《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接,不仅要实现监察调查与检察审查起诉的程序衔接,而且要实现监察处置与刑事强制措施的衔接,包括证据移送、留置与逮捕、决定是否起诉等的衔接。[11]公职人员的职务违法构成犯罪,需要追究刑事责任的,在党纪处分和政务处分之后,应当将案件移送人民检察院审查起诉,由人民检察院适用《刑事诉讼法》追究刑事责任。“纪法衔接”和“法法衔接”是新时代中国特色监察制度的重要内容,一方面它表明公职人员的职务犯罪行为并不是一个孤立的追究刑事责任的问题,而是与公职人员的身份以及政治担当密切相关的,公职人员的职务违法往往是由于政治理想和信念丧失,所以党纪处分与政务处分是对公职人员追究刑事责任之前对其作出的纪律惩罚,既符合我国公务员制度,也符合全面从严治党的原则。另一方面从宪制上体现监察机关作为专门监督机关与其它国家机关在监督权上的分工与配合。监察机关行使监督、调查和处置职能,但并不能代替党内监督、行政监督和司法监督,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学杂志》2019年第9期

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